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建设用地土壤污染责任人认定办法(试行)(征求意见稿)编制说明

  为贯彻落实土壤污染防治法关于“土壤污染责任人不明确或者存在争议的……建设用地由地方人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门认定。认定办法由国务院生态环境主管部门会同有关部门制定”的规定,我部组织起草了《建设用地土壤污染责任人认定办法(试行)(征求意见稿)》(以下简称《办法》)。有关情况说明如下。

  一、背景

  土壤污染责任人认定涉及当事人的切实利益,涉及历史责任人认定等法律问题,是需要在实践中进一步探索的一个难点。

  土壤污染防治法通过制度设计尽可能减少需要认定的情形,如鼓励和支持有关当事人自愿实施土壤污染风险管控和修复。只有土壤污染责任人不明确或者存在争议的,才进行认定。

  在制定土壤污染防治法过程中,全国人大提出,注意把握积极稳妥,扎实推进的原则。从我国土壤污染防治工作起步较晚,经验不多的实际出发,对有经验、看得准的,尽量细化;还需要继续探索积累经验的,在法律上为实践留下一定空间。这也是《办法》起草和制度设计需要遵循的重要原则。

  二、编制过程

  2018年12月,我部组织环境规划院启动《办法》编制工作。2019年1月,我部函请自然资源部确定《办法》编制的联系人并推荐专家参与编制工作。2月,形成《办法》初稿。3—4月,分别召开了部分省(区、市)生态环境部门座谈会,法学专家座谈会,石油化工、有色金属、钢铁等有关行业协会及部分企业座谈会,自然资源部相关司局座谈会,广泛听取意见。5月,征求了自然资源部相关司局及部内相关司局和直属单位意见。此后,经反复研究修改,于8月30日报部长专题会审议通过《办法》征求意见稿草案,并进一步修改完善形成征求意见稿。

  三、主要内容

  《办法》包括总则、申请与调查、审查与认定、其他事项、附则等5章33条。

  第一章总则,包括目的依据、适用范围、责任人定义、认定管辖、土地交易环节减少认定纠纷的机制、鼓励事项等。

  第二章申请与调查,明确了启动情形、申请、受理、调查的组织、调查职责、技术鉴定、因果关系判定、无法确定责任人的情形、调查期限、调查报告内容等。

  第三章审查与认定,明确了审查的组织和审查内容、审查后的处理、调查报告的批复等。

  第四章其他事项,明确了陈述申辩、责任承担、归档保存、终止情形、纪律要求等。

  第五章附则,包括不明确或有争议的情形、认定费用、生效时间等。

  四、重点问题的说明

  (一)关于适用范围

  《办法》第二条规定本办法适用于生态环境主管部门和自然资源主管部门在依法行使行政监管职责中,建设用地土壤污染责任人不明确或者存在争议的土壤污染责任人认定活动。这也是当前土壤污染责任人认定工作的重点。民事纠纷的责任人认定应当依据民事法律予以确定,不适用本《办法》。

  (二)关于土壤污染责任人的定义

  1.关于土壤污染防治法生效前责任人认定

  1979年9月13日全国人民代表大会常务委员会令第二号公布试行的《中华人民共和国环境保护法(试行)》明确规定:“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产,都必须充分注意防止对环境的污染和破坏……已经对环境造成污染和其他公害的单位,应当按照谁污染谁治理的原则,制定规划,积极治理”。

  因此,《办法》第三条规定,土壤污染责任人是指1979年9月13日《中华人民共和国环境保护法(试行)》生效后,造成土壤污染,需要依法承担风险管控、修复责任的单位和个人。

  国际上,在土壤污染责任人认定上溯及以往也是不少发达国家的做法,如美国对《超级基金法》生效前造成土壤污染的企业也要求承担责任。

  2.关于历史遗留土壤污染是否区分合法和非法排污

  土壤污染防治法生效后,无论是非法排污(如非法倾倒、填埋危险废物),还是正常生产经营过程造成的土壤污染(如无意的跑冒滴漏),均应当承担土壤污染防治责任。

  对于历史遗留土壤污染,经综合考虑,《办法》第三条对土壤污染责任人认定未区分是否合法排污。主要考虑是:关于历史上是否合法排污的调查取证困难,实践中难以操作,可能导致很多历史遗留土壤污染无责任人承担,难以令社会公众信服。同时,即使是正常生产经营活动造成污染的单位和个人,尽管没有明显的违法责任,但是其污染的同时获得了经济利益,基于“受益者负担”的考虑,也应承担一定的修复义务。

  (三)关于启动情形及申请人

  1。依申请认定

  《办法》第十条规定,土壤污染风险评估后,需要采取风险管控措施或者实施修复的,土地使用权人、土壤污染状况调查报告或者土壤污染风险评估报告中提出的涉及土壤污染责任的单位和个人可以提出责任人认定申请。也就是突出重点,不需要实施风险管控或修复的地块不进行责任人认定。

  2.依职权认定

  《办法》第十条规定,生态环境主管部门会同自然资源主管部门可以根据实际情况依职权开展土壤污染责任人认定。主要考虑是:土壤污染防治法规定,“地方人民政府及其有关部门可以根据实际情况组织实施土壤污染风险管控和修复”,这种情形下,政府部门需要主动开展土壤污染责任人认定。

  (四)关于土壤污染责任人认定的组织安排

  土壤污染责任人认定涉及历史污染调查、污染因果关系判定等,情况复杂、专业性强,需要规范认定程序,并组织专业力量辅助行政机关进行认定工作。

  1.开展调查

  参考《生产安全事故报告和调查处理条例》关于组织调查组进行安全事故调查的规定和经验,《办法》第十三条规定了两种调查方式:组成调查组调查、指定或委托技术机构开展调查,生态环境和自然资源主管部门应将相关资料提供给调查组或者调查机构。调查组或者调查机构的主要职责是:调查污染行为,判断污染行为与建设用地土壤污染之间的因果关系,提出土壤污染责任人,提交调查报告等。

  2.审查调查报告

  《办法》第二十二条规定,生态环境主管部门会同自然资源主管部门成立土壤污染责任人认定委员会(由行政机关专职人员和有关专家组成),对调查报告进行审查;审查通过的,认定委员会将调查报告及审查意见报送主管部门。

  主要考虑是:行政主管部门对调查报告及其证据材料应当进行全面综合审查,以确保据此形成的认定意见是科学的、合法合规的。成立认定委员会,有利于培养稳定的认定队伍,提高认定工作的水平。

  3.批复调查报告

  《办法》第二十五条规定,生态环境主管部门应当在收到调查报告及审查意见后,会同自然资源主管部门进行批复。

  (五)关于因果关系判定

  《办法》第十八条规定符合下列情形之一的,可以判定污染行为与土壤污染之间存在因果关系:一是在建设用地地块上的责任人认定,根据调查(如环境影响评价文件、环境污染行政处罚记录、生产经营或工艺流程等信息)证明涉及土壤污染责任的单位和个人在建设用地上有过排放、倾倒、填埋污染物等《办法》列举的活动,且排放的污染物与建设用地土壤的特征污染物具有相关性的。二是涉及土壤污染责任的单位和个人在建设用地地块周边有过本办法第三条列举的行为,污染物或有毒有害物质与土壤特征污染物具有相关性,并且存在能够到达该地块的合理的迁移路径。

  “相关性”主要是指排放的污染物或有毒有害物质与土壤中特征污染物具有一致性,或土壤中特征污染物是排放污染物或有毒有害物质在环境中转化或降解的产物。

  (六)关于责任份额的分担

  涉及多个土壤污染责任人的,《办法》第七条鼓励多个当事人之间按照各自对土壤的污染程度划分责任份额,达成责任承担协议。无法协商达成一致的,原则上平均分担责任。

  上述规定参考了有关发达国家的经验。如英国《环境保护法1990:第ⅡA章污染土地法律指南》规定:在存在多个责任人时,根据责任方对相关污染负有责任程度的高低划分责任;如果缺乏依据划分责任,那么责任应该平分。

  (七)关于责任人认定的费用

  依据土壤污染防治法第七十条关于“各级人民政府应当......安排必要的资金用于下列事项……(二)各级人民政府及其有关部门组织实施的……土壤污染责任人认定……等活动”的规定,《办法》第三十三条规定,开展建设用地土壤污染责任人认定的生态环境主管部门和自然资源主管部门应当向同级人民政府申请资金用于责任人认定。

  因此,土壤污染责任人认定工作不会加重企业负担。

  (八)关于减少责任人认定纠纷的制度设计

  《办法》规定拟取得土地使用权的单位或个人在取得土地使用权之前应当了解土壤污染状况,涉及土壤污染的单位和个人应当协助土地使用权人开展土壤污染状况调查,鼓励当事人之间达成责任承担协议,鼓励和支持相关当事人自愿实施土壤污染风险管控和修复,保证当事人的陈述申辩权等,通过制度设计,尽可能减少产生责任人认定纠纷的风险。

  (九)关于防范廉政风险

  《办法》设计了查定分离、报告审查、陈述申辩以及纪律规定等廉政风险防范制度。

  (十)关于生效时间

  《办法》规定自2020年7月1日起施行,主要是为地方实施留有一定准备时间。

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